丁延武、王萍、郭晓鸣|不同禀赋农民土地承包经营权有偿退出机制研究——基于四川省内江市市中区的经验和启示-中国土地法制研究网 - illss.gdufs.edu.cn

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关键词：中国土地法制研究网、随笔手记、王萍、郭晓、不同、禀赋、农民、土地、承包经营、承包、经营权、经营、有偿、退出、机制、研究、基于、四川省、四川、省内、内江市、内江、市中区、市中、中区、经验、启示、
描述：丁延武，博士研究生，四川农业大学经济学院；王萍，博士研究生，四川农业大学经济学院；郭晓鸣，研究员，博士生导师，四川省社会科学院。本文原刊于《农业经济》2019年第9期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。摘要：当前，我国农业制度面临重构农村人地关系、农村土地闲置与稀缺矛盾凸显、土地承包经营权退出有意无路等现实难题，农地资源亟需进行高效配置。四川省内江市市中...
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 丁 延 武 、 王 萍 、 郭 晓 鸣 | 不 同 禀 赋 农 民 土 地 承 包 经 营 权 有 偿 退 出 机 制 研 究 — — 基 于 四 川 省 内 江 市 市 中 区 的 经 验 和 启 示 中 国 土 地 法 制 研 究 网 欢 迎 访 问 中 国 土 地 法 制 研 究 网 加 入 收 藏   |   设 为 首 页   |   联 系 我 们 首 页 本 院 概 况 研 究 动 态 热 点 时 评 理 论 前 沿 田 野 实 证 政 策 法 规 土 地 法 制 学 人 判 解 研 究 期 刊 著 作 站 内 搜 索 ： 实 证 研 究 调 查 报 告 实 证 研 究 判 解 研 究 热 点 时 评 更 多 进 城 农 户 如 何 自 愿 有 偿 退 出 承 . . . 扎 实 推 动 乡 村 全 面 振 兴 不 断 取 . . . 中 共 中 央 　 国 务 院 关 于 学 习 运 . . . 有 力 有 效 推 进 乡 村 全 面 振 兴 陈 锡 文 ： 在 乡 村 振 兴 中 实 现 农 . . . 汇 聚 力 量 ， 乡 村 振 兴 全 面 推 进 农 业 科 技 创 新 助 推 乡 村 振 兴 当 前 位 置 : 首 页 > > 田 野 实 证 > > 实 证 研 究 > > 正 文 丁 延 武 、 王 萍 、 郭 晓 鸣 | 不 同 禀 赋 农 民 土 地 承 包 经 营 权 有 偿 退 出 机 制 研 究 — — 基 于 四 川 省 内 江 市 市 中 区 的 经 验 和 启 示 2 0 1 9 1 2 1 9 1 0 : 1 0 : 5 9   本 文 共 阅 读 ： [ ] 丁 延 武 ， 博 士 研 究 生 ， 四 川 农 业 大 学 经 济 学 院 ； 王 萍 ， 博 士 研 究 生 ， 四 川 农 业 大 学 经 济 学 院 ； 郭 晓 鸣 ， 研 究 员 ， 博 士 生 导 师 ， 四 川 省 社 会 科 学 院 。 
 本 文 原 刊 于 《 农 业 经 济 》 2 0 1 9 年 第 9 期 ， 注 释 已 略 ， 如 需 引 用 请 核 对 期 刊 原 文 ； 仅 限 学 术 交 流 用 途 ， 如 有 侵 权 请 联 系 后 台 予 以 删 除 。 
 摘 要 ： 当 前 ， 我 国 农 业 制 度 面 临 重 构 农 村 人 地 关 系 、 农 村 土 地 闲 置 与 稀 缺 矛 盾 凸 显 、 土 地 承 包 经 营 权 退 出 有 意 无 路 等 现 实 难 题 ， 农 地 资 源 亟 需 进 行 高 效 配 置 。 
 四 川 省 内 江 市 市 中 区 针 对 不 同 禀 赋 农 民 的 退 地 需 求 ， 创 新 出 “ 退 地 换 现 金 ” 、 “ 退 地 换 股 份 ” 、 “ 退 地 换 保 障 ” 三 换 模 式 。 
 基 于 内 江 市 市 中 区 的 经 验 看 ， 下 一 步 我 国 农 民 土 地 承 包 经 营 权 有 偿 退 出 改 革 需 要 从 四 个 主 要 方 面 开 展 ： 一 是 聚 焦 薄 弱 环 节 继 续 深 化 改 革 ； 二 是 推 进 配 套 制 度 的 联 动 改 革 ； 三 是 构 建 潜 在 风 险 的 防 范 机 制 ； 四 是 发 展 壮 大 农 村 集 体 经 济 组 织 。 
 关 键 词 ： 农 地 承 包 经 营 权 ； 有 偿 退 出 ； “ 三 换 模 式 ” ； 禀 赋 效 应 农 村 土 地 制 度 改 革 始 终 是 我 国 农 村 综 合 改 革 中 最 为 重 要 的 核 心 ， 伴 随 着 4 0 年 的 改 革 历 程 与 经 济 社 会 的 发 展 ， 中 国 农 村 土 地 承 包 制 的 制 度 缺 陷 日 渐 凸 显 ， 不 可 避 免 地 带 来 了 土 地 分 散 化 、 零 碎 化 经 营 以 及 土 地 产 权 主 体 模 糊 性 的 制 度 缺 陷 ， 进 而 致 使 我 国 农 业 发 展 再 次 面 临 挑 战 性 困 境 。 
 我 国 农 村 面 临 着 有 效 劳 动 力 不 足 、 农 地 粗 放 经 营 、 经 营 成 本 高 等 现 实 难 题 。 
 当 前 ， 引 导 有 意 愿 、 有 能 力 的 农 民 自 愿 有 偿 退 出 土 地 承 包 经 营 权 ， 是 破 解 农 村 土 地 资 源 稀 缺 与 闲 置 并 存 矛 盾 、 加 快 农 业 现 代 化 进 程 、 促 进 农 村 转 移 人 口 市 民 化 的 一 条 有 效 途 径 。 
 近 年 来 ， 国 内 一 些 学 者 对 农 地 承 包 经 营 权 退 出 问 题 进 行 了 探 讨 。 
 农 地 承 包 经 营 权 退 出 机 制 的 探 索 ， 在 为 农 民 进 城 提 供 原 始 资 本 与 保 障 条 件 的 同 时 ， 还 能 从 一 定 程 度 上 纠 正 扭 曲 的 资 源 配 置 ， 促 进 农 业 适 度 规 模 经 营 。 
 土 地 要 素 流 转 起 来 ， 能 促 使 土 地 资 源 禀 赋 较 多 的 农 户 向 禀 赋 较 少 的 农 户 转 移 ， 更 有 利 于 公 平 性 。 
 关 于 农 户 个 人 禀 赋 特 征 在 农 地 承 包 经 营 权 退 出 方 面 已 经 引 起 了 学 界 的 关 注 。 
 我 国 农 村 地 区 农 民 非 农 就 业 、 年 龄 、 家 庭 非 农 就 业 人 数 比 等 个 人 特 征 ， 对 农 地 退 出 有 显 著 影 响 。 
 虽 然 个 人 条 件 因 素 对 退 地 意 愿 产 生 的 影 响 较 弱 ， 且 影 响 机 理 较 为 复 杂 ， 但 农 民 工 退 地 意 愿 确 是 受 区 位 条 件 等 外 部 条 件 因 素 与 个 人 条 件 因 素 交 互 作 用 影 响 。 
 当 然 ， 个 人 禀 赋 不 一 样 ， 对 政 策 的 响 应 以 及 对 退 地 模 式 的 选 择 都 会 有 所 差 异 。 
 鉴 于 此 ， 本 文 基 于 四 川 省 内 江 市 市 中 区 的 经 验 ， 对 不 同 禀 赋 农 民 土 地 承 包 经 营 权 有 偿 退 出 机 制 进 行 研 究 。 
 一 、 农 村 土 地 承 包 经 营 权 退 出 的 改 革 背 景 中 国 农 地 制 度 面 临 着 农 业 转 移 人 口 “ 离 农 不 离 土 ” 、 农 村 土 地 资 源 “ 稀 缺 与 闲 置 ” 并 存 、 土 地 财 产 与 保 障 功 能 “ 一 升 一 降 ” 、 土 地 承 包 权 退 出 “ 有 意 愿 无 路 径 ” 等 现 实 困 境 ， 我 国 农 村 土 地 承 包 经 营 权 退 出 试 点 正 是 在 这 一 现 实 格 局 背 景 下 艰 难 开 展 探 索 的 。 
 1 . 农 村 人 地 关 系 处 于 重 构 关 键 期 上 世 纪 7 0 年 代 末 改 革 形 成 的 农 村 土 地 联 产 承 包 制 是 在 不 能 改 变 农 村 土 地 集 体 所 有 性 质 和 必 须 满 足 农 村 人 口 均 等 分 配 土 地 需 求 的 严 格 约 束 下 进 行 的 制 度 创 新 。 
 在 加 快 推 进 新 型 工 业 化 和 新 型 城 镇 化 背 景 下 ， “ 离 农 不 离 土 ” 成 为 当 前 农 村 人 地 关 系 的 集 中 表 现 ， 固 化 的 人 地 关 系 成 为 要 素 重 新 配 置 的 阻 碍 。 
 农 民 在 城 市 和 农 村 之 间 两 栖 流 动 ， 带 来 的 是 滞 后 的 人 口 城 镇 化 以 及 粗 放 低 效 的 农 业 经 营 方 式 并 存 的 困 境 。 
 “ 三 权 分 置 ” 制 度 设 计 显 示 出 对 土 地 经 营 权 流 转 的 鼓 励 和 支 持 ， 但 实 践 中 存 在 的 土 地 经 营 权 流 转 高 交 易 成 本 问 题 ， 依 然 是 需 要 正 视 的 严 峻 现 实 问 题 。 
 2 . 农 村 土 地 稀 缺 与 闲 置 矛 盾 凸 显 中 国 作 为 人 口 大 国 和 人 均 土 地 资 源 稀 缺 国 家 ， 土 地 资 源 的 高 效 配 置 和 利 用 本 应 是 基 本 要 求 ， 然 而 现 实 中 农 村 地 区 普 通 存 在 着 土 地 资 源 稀 缺 与 闲 置 矛 盾 并 存 的 基 本 情 况 。 
 一 方 面 ， 大 量 涌 现 的 新 型 经 营 主 体 普 遍 面 临 “ 转 入 土 地 难 ” 的 问 题 。 
 在 非 农 务 工 收 入 和 务 农 收 入 之 间 比 较 ， 务 农 现 实 收 入 往 往 较 低 。 
 但 由 于 对 土 地 财 产 权 利 的 预 期 收 益 较 高 ， 农 民 往 往 会 提 出 较 高 流 转 价 格 ， 大 大 加 重 新 型 经 营 主 体 流 转 成 本 。 
 同 时 ， 土 地 流 转 过 程 中 也 存 在 着 较 高 的 合 同 签 约 、 价 格 谈 判 等 交 易 成 本 ， 造 成 了 新 型 经 营 主 体 转 入 土 地 难 的 局 面 。 
 另 一 方 面 ， 中 国 农 村 地 区 也 面 临 着 大 量 土 地 资 源 闲 置 的 问 题 。 
 对 于 部 分 长 期 离 农 的 群 体 而 言 ， 土 地 已 转 变 为 一 种 财 产 表 现 形 式 。 
 在 中 国 农 民 普 遍 具 有 “ 恋 土 ” 情 结 的 现 实 情 况 下 ， 外 出 务 工 的 高 收 入 相 对 于 土 地 流 转 的 低 收 益 ， 宁 愿 抛 荒 也 不 愿 意 流 转 的 情 况 具 有 普 遍 性 ， 在 “ 老 龄 化 ” 加 剧 和 “ 空 心 村 ” 较 快 增 长 的 情 况 下 ， 农 村 土 地 抛 荒 、 农 村 房 屋 闲 置 等 大 有 愈 演 愈 烈 之 势 。 
 3 . 土 地 承 包 经 营 权 退 出 有 意 无 路 内 江 市 市 中 区 2 1 0 户 农 户 退 出 土 地 承 包 经 营 权 意 愿 的 问 卷 调 查 显 示 ， 三 种 农 户 的 退 出 意 愿 较 为 强 烈 ： 土 地 已 流 转 农 户 、 在 城 镇 有 住 房 农 户 、 已 购 买 城 镇 养 老 保 险 农 户 （ 见 表 1 ） 。 
 农 村 劳 动 力 长 期 外 出 务 工 带 来 对 土 地 的 收 入 、 保 障 功 能 依 赖 性 减 弱 ， 农 村 家 庭 对 农 业 经 营 性 收 入 的 依 赖 性 降 低 ， 随 着 土 地 经 营 效 益 和 土 地 保 障 功 能 的 弱 化 ， 部 分 长 期 离 乡 离 农 的 农 民 的 退 出 承 包 经 营 权 意 愿 较 为 强 烈 。 
 当 前 我 国 《 土 地 承 包 法 》 等 相 关 法 律 法 规 中 对 于 农 户 自 愿 、 有 偿 退 出 土 地 承 包 经 营 权 有 若 干 规 定 ， 但 缺 乏 退 出 的 具 体 操 作 规 程 ， 从 而 使 部 分 有 意 愿 退 出 土 地 承 包 经 营 权 的 农 户 没 有 规 范 和 顺 畅 的 退 出 渠 道 ， 没 有 灵 活 的 财 产 流 动 和 转 换 方 式 。 
 表 1 不 同 类 型 农 户 土 地 退 出 意 愿 情 况 二 、 四 川 省 内 江 市 市 中 区 农 村 土 地 承 包 经 营 权 退 出 的 改 革 实 践 内 江 市 位 于 四 川 盆 地 东 南 部 ， 地 处 成 都 、 重 庆 两 座 特 大 城 市 中 段 。 
 在 新 型 工 业 化 、 新 型 城 镇 化 、 农 业 现 代 化 纵 深 推 进 的 发 展 格 局 下 ， 内 江 市 市 中 区 不 仅 面 临 着 “ 离 农 不 离 地 ” 、 “ 离 农 不 弃 地 ” 、 “ 弃 耕 不 流 转 ” 三 方 面 的 共 性 问 题 ， 而 且 还 表 现 得 更 为 突 出 ： 一 是 农 村 人 地 矛 盾 突 出 。 
 “ 增 人 不 增 地 、 减 人 不 减 地 ” 的 政 策 框 架 和 惠 农 政 策 不 断 加 大 的 双 重 刺 激 下 ， 内 江 市 市 中 区 农 民 争 地 要 地 愿 望 强 烈 ， 人 地 矛 盾 异 常 突 出 。 
 二 是 土 地 零 散 化 、 细 碎 化 严 重 。 
 市 中 区 丘 陵 占 9 3 . 1 6 % ， 人 均 耕 地 面 积 仅 0 . 6 1 亩 ， 区 域 内 地 块 细 碎 化 、 分 散 化 ， 制 约 了 农 业 规 模 化 经 营 。 
 三 是 土 地 撂 荒 现 象 严 重 。 
 内 江 市 市 中 区 农 村 劳 动 力 常 年 在 外 务 工 人 员 较 多 ， 据 相 关 统 计 ， 市 中 区 农 村 外 出 务 工 劳 动 力 常 年 保 持 在 1 0 万 人 以 上 ， 超 过 市 中 区 农 村 劳 动 力 总 量 一 半 ， 妇 女 、 老 人 甚 至 儿 童 等 留 守 人 员 逐 渐 成 为 农 业 生 产 的 主 要 力 量 ， 劳 动 力 的 严 重 短 缺 导 致 农 业 生 产 的 粗 放 化 经 营 甚 至 直 接 撂 荒 ， 调 查 显 示 市 中 区 部 分 村 的 土 地 撂 荒 率 最 高 达 到 5 0 % 。 
 为 促 进 现 代 农 业 和 新 型 城 镇 化 的 良 性 发 展 ， 迫 切 需 要 创 新 土 地 制 度 ， 正 是 在 这 样 的 现 实 背 景 下 ， 内 江 市 市 中 区 于 2 0 1 5 年 开 始 了 农 村 土 地 承 包 经 营 权 退 出 的 改 革 试 点 。 
 1 . 内 江 市 中 区 农 地 退 出 改 革 的 基 本 方 式 虽 然 内 江 市 市 中 区 的 农 地 退 出 改 革 是 一 个 自 主 进 行 的 探 索 过 程 ， 但 从 改 革 的 启 动 阶 段 就 表 现 出 规 范 有 序 的 基 本 特 征 。 
 概 括 起 来 ， 其 实 际 推 进 主 要 包 括 四 个 重 要 环 节 ： （ 1 ） 自 愿 申 请 。 
 凡 是 愿 意 退 出 土 地 承 包 经 营 权 的 ， 由 农 户 向 集 体 经 济 组 织 提 供 经 过 全 体 家 庭 成 员 同 意 并 且 签 字 的 书 面 退 地 申 请 ， 同 时 提 供 农 村 土 地 承 包 经 营 权 证 。 
 实 践 中 ， 有 5 3 户 明 确 了 土 地 承 包 经 营 权 退 出 期 限 ， 其 中 选 择 永 久 退 出 的 有 1 户 ； 而 选 择 仅 退 回 到 二 轮 承 包 期 满 （ 长 期 退 出 ） 的 有 5 2 户 。 
 因 此 ， 在 自 愿 申 请 退 出 的 基 础 上 对 退 出 期 限 也 给 予 相 应 的 选 择 权 。 
 （ 2 ） 资 格 审 查 。 
 内 江 市 市 中 区 在 确 权 颁 证 和 自 愿 申 请 的 基 础 上 ， 本 着 审 慎 稳 步 推 进 的 原 则 ， 采 取 基 本 条 件 、 优 先 条 件 和 特 殊 情 况 相 结 合 的 办 法 ， 要 求 满 足 “ 三 有 ” 和 “ 三 具 备 ” 的 前 置 条 件 ， 才 允 许 退 回 土 地 承 包 经 营 权 。 
 “ 三 有 ” 是 指 农 户 有 长 期 稳 定 的 非 农 就 业 、 有 固 定 且 较 高 的 收 入 来 源 、 有 较 高 层 次 的 居 民 基 本 养 老 保 险 ； “ 三 具 备 ” 是 指 具 备 农 户 家 庭 总 收 入 中 非 农 收 入 占 8 0 % 以 上 、 农 村 房 屋 长 期 处 于 闲 置 无 人 居 住 状 态 、 在 城 镇 已 经 购 买 住 房 并 常 年 居 住 等 基 本 条 件 。 
 同 时 ， 针 对 农 村 贫 困 家 庭 等 特 殊 群 体 也 制 定 出 台 了 特 殊 政 策 。 
 比 如 对 于 无 法 通 过 自 我 劳 动 获 取 收 入 的 贫 困 家 庭 、 孤 寡 老 人 等 难 以 从 事 农 业 生 产 的 特 殊 群 体 ， 允 许 其 自 愿 有 偿 退 回 土 地 承 包 经 营 权 。 
 （ 3 ） 退 地 补 偿 。 
 补 偿 标 准 引 入 地 价 评 估 机 制 ， 按 照 退 出 土 地 地 块 属 性 和 地 力 等 级 结 合 退 出 期 限 进 行 分 类 补 偿 ， 原 则 上 不 超 过 同 等 地 块 租 金 水 平 和 征 地 标 准 ， 退 出 土 地 承 包 经 营 权 获 得 经 济 补 偿 的 农 户 不 再 享 有 原 承 包 关 系 所 享 有 的 各 类 补 贴 。 
 目 前 有 现 金 补 偿 、 置 换 固 定 资 产 以 及 置 换 社 保 三 种 补 偿 方 式 ， 根 据 情 况 给 予 农 户 以 上 补 偿 方 式 的 一 种 或 者 两 种 ， 甚 至 是 三 种 方 式 的 组 合 供 农 户 选 择 。 
 （ 4 ） 土 地 利 用 。 
 对 农 民 退 出 的 土 地 不 再 采 用 均 等 的 方 式 福 利 性 地 承 包 给 村 民 ， 而 是 根 据 情 况 开 展 必 要 的 整 理 ， 为 土 地 规 模 经 营 创 造 条 件 ， 由 村 集 体 创 新 经 营 方 式 进 行 经 营 ， 经 营 收 益 优 先 用 于 弥 补 收 回 土 地 承 包 经 营 权 所 支 付 的 补 偿 成 本 。 
 2 . 内 江 市 市 中 区 农 地 退 出 的 “ 三 换 模 式 ” 内 江 市 市 中 区 紧 紧 围 绕 退 地 改 革 的 目 标 任 务 ， 因 地 制 宜 ， 制 定 切 实 可 行 的 推 进 措 施 ， 按 照 “ 退 用 结 合 ” 的 总 体 思 路 ， 以 集 体 经 济 组 织 为 载 体 ， 以 已 有 产 业 为 基 础 ， 以 适 度 规 模 为 发 展 方 向 ， 以 促 农 增 收 为 重 要 目 标 ， 针 对 不 同 资 源 禀 赋 的 农 民 对 土 地 承 包 经 营 权 的 现 实 需 求 ， 以 保 障 农 民 权 益 为 根 本 出 发 点 ， 探 索 实 践 和 创 新 出 土 地 承 包 经 营 权 退 出 的 “ 三 换 模 式 ” 。 
 （ 1 ） “ 退 出 换 现 金 ” 模 式 。 
 对 于 已 经 彻 底 不 依 赖 土 地 也 不 从 事 农 业 经 营 ， 而 且 已 经 购 买 有 城 镇 住 房 和 养 老 保 险 并 常 年 在 城 镇 就 业 生 活 的 农 户 ， 市 中 区 探 索 了 “ 退 出 换 现 金 ” 模 式 。 
 然 而 在 现 行 制 度 安 排 下 ， 农 民 拥 有 征 地 补 偿 的 强 预 期 、 集 体 资 产 占 有 收 益 分 配 等 权 益 ， 所 以 农 户 自 愿 选 择 永 久 性 退 出 的 意 愿 相 对 不 强 。 
 考 虑 到 农 户 较 为 理 性 谨 慎 的 选 择 ， 市 中 区 将 “ 退 出 换 现 金 ” 模 式 又 细 分 为 永 久 性 退 出 和 长 期 退 出 两 种 模 式 。 
 永 久 性 退 出 是 指 农 户 在 退 出 土 地 承 包 经 营 权 并 获 取 相 应 现 金 补 偿 的 同 时 ， 也 将 永 久 性 地 放 弃 依 附 在 土 地 承 包 经 营 权 上 面 的 其 他 一 切 权 力 ； 长 期 退 出 是 指 农 户 仅 仅 是 退 出 承 包 期 限 内 的 土 地 承 包 经 营 权 ， 获 取 低 于 永 久 性 退 出 的 现 金 补 偿 ， 同 时 仍 保 留 退 地 农 民 的 选 举 权 、 宅 基 地 使 用 权 和 集 体 资 产 收 益 分 配 权 等 。 
 从 实 际 调 研 情 况 看 ， 农 户 在 解 除 土 地 承 包 关 系 上 是 理 性 谨 慎 的 ， 对 于 永 久 性 的 退 出 土 地 响 应 并 不 积 极 ， 仅 有 1 户 选 择 永 久 退 出 ， 其 余 5 2 户 则 选 择 二 轮 承 包 期 内 退 出 的 长 期 退 出 方 式 。 
 从 农 户 方 面 来 看 ， 农 户 退 出 农 地 承 包 经 营 权 的 影 响 因 素 较 为 复 杂 ， 主 要 受 农 民 个 体 因 素 、 农 户 家 庭 因 素 、 对 土 地 的 预 期 以 及 退 地 补 偿 预 期 等 因 素 影 响 。 
 多 数 农 户 除 了 有 “ 恋 土 ” 情 结 外 ， 还 有 对 土 地 的 未 来 较 高 预 期 ， 所 以 除 了 对 资 金 需 求 比 较 紧 迫 的 农 户 外 ， 大 多 数 农 户 不 愿 意 一 次 性 斩 断 和 土 地 的 关 系 。 
 从 政 府 和 村 集 体 方 面 看 ， 土 地 补 偿 金 “ 从 哪 里 来 ” 是 一 个 非 常 现 实 的 问 题 。 
 （ 2 ） “ 退 出 换 股 份 ” 模 式 。 
 对 于 仍 然 从 事 农 业 生 产 但 对 土 地 依 赖 度 比 较 低 ， 而 且 常 年 在 外 经 商 或 务 工 的 农 户 ， 市 中 区 探 索 了 “ 退 出 换 股 份 ” 模 式 。 
 该 模 式 是 指 农 民 将 土 地 承 包 经 营 权 自 愿 退 回 给 村 集 体 经 济 组 织 ， 村 集 体 经 济 组 织 按 照 土 地 规 模 给 农 户 颁 发 股 权 证 ， 村 集 体 经 济 组 织 再 对 退 出 土 地 进 行 连 片 整 理 后 ， 通 过 出 租 、 联 营 、 自 营 等 多 种 方 式 实 现 土 地 的 规 模 化 经 营 和 效 益 提 升 ， 退 出 农 户 根 据 股 份 获 取 保 底 收 入 和 二 次 分 红 收 入 。 
 相 对 于 “ 退 出 换 现 金 ” 模 式 ， 该 模 式 基 于 三 个 方 面 的 优 点 成 为 市 中 区 农 户 最 为 欢 迎 的 一 种 退 出 模 式 ： 解 决 了 集 体 经 济 组 织 因 退 出 而 增 大 的 补 偿 资 金 的 筹 措 难 题 、 实 现 了 土 地 的 适 度 规 模 经 营 并 提 高 了 农 业 经 营 的 效 益 且 使 退 出 农 户 能 够 分 享 增 值 收 益 、 以 股 份 方 式 保 障 了 退 出 农 户 的 各 项 土 地 权 益 。 
 比 如 农 户 可 以 分 享 征 地 拆 迁 补 偿 收 益 ， 退 出 土 地 的 项 目 经 营 失 败 后 农 户 能 够 及 时 重 新 拿 回 土 地 。 
 （ 3 ） “ 退 出 换 保 障 ” 模 式 。 
 对 于 土 地 依 赖 程 度 较 高 、 但 因 病 因 残 因 老 丧 失 劳 动 能 力 而 无 法 从 事 农 业 生 产 的 建 档 立 卡 贫 困 户 等 特 殊 群 体 ， 市 中 区 将 退 出 改 革 与 精 准 扶 贫 相 联 动 ， 探 索 了 “ 土 地 换 保 障 ” 模 式 。 
 在 制 定 出 台 “ 建 档 立 卡 贫 困 人 员 退 地 养 老 保 障 ” 和 “ 退 地 换 保 困 难 救 助 保 障 ” 两 项 保 障 制 度 的 基 础 上 ， 允 许 建 档 立 卡 贫 困 户 在 自 愿 申 请 的 基 础 上 将 土 地 承 包 经 营 权 退 还 给 村 集 体 经 济 组 织 ， 村 集 体 经 济 组 织 按 照 土 地 规 模 确 定 退 出 农 户 的 保 障 标 准 。 
 在 相 当 长 时 期 内 ， 兼 具 生 产 资 料 及 社 会 保 障 双 重 价 值 于 一 身 的 土 地 ， 仍 将 是 大 部 分 农 民 维 持 生 存 的 基 石 ， 是 “ 保 险 田 ” 和 非 农 就 业 的 退 路 。 
 因 此 ， 该 模 式 一 方 面 将 丧 失 劳 动 能 力 农 户 的 日 渐 撂 荒 的 土 地 资 源 重 新 激 活 ， 退 回 集 体 经 济 组 织 的 土 地 通 过 出 租 、 自 营 等 方 式 实 现 农 业 经 营 ， 另 一 方 面 使 丧 失 劳 动 能 力 的 农 户 通 过 退 出 土 地 换 取 了 相 应 的 生 活 保 障 ， 与 精 准 扶 贫 的 兜 底 政 策 相 结 合 从 而 提 高 了 退 出 农 户 的 保 障 水 平 。 
 三 、 农 村 土 地 承 包 经 营 权 退 出 的 进 展 与 突 破 总 体 上 ， 内 江 市 市 中 区 为 不 同 禀 赋 农 民 土 地 承 包 经 营 权 有 偿 退 出 机 制 做 出 了 差 异 性 制 度 创 新 ， 为 退 出 土 地 的 合 理 利 用 探 索 了 有 效 路 径 ， 为 离 土 进 城 农 民 实 现 完 全 的 市 民 化 提 供 了 灵 活 的 财 产 流 动 和 转 换 方 式 ， 初 步 探 索 形 成 了 “ 资 格 审 查 — — 多 元 退 地 — — 协 商 补 偿 标 准 — — 土 地 退 出 与 产 业 发 展 协 同 推 进 — — 深 化 配 套 制 度 改 革 ” 一 套 相 对 完 善 的 制 度 设 计 。 
 具 体 来 看 ， 内 江 市 市 中 区 的 农 村 土 地 承 包 经 营 权 退 出 改 革 实 现 了 三 个 方 面 的 重 要 进 展 与 突 破 。 
 1 . 三 种 模 式 实 现 初 步 进 展 内 江 市 市 中 区 土 地 承 包 经 营 权 退 出 改 革 试 验 的 总 体 效 益 初 步 显 现 ， 在 促 农 增 收 、 产 业 提 升 、 主 体 培 育 等 方 面 都 有 了 明 显 进 展 。 
 截 止 2 0 1 7 年 6 月 底 ， 内 江 市 市 中 区 已 有 4 个 镇 6 个 村 6 0 5 户 村 民 退 出 土 地 9 2 1 . 2 8 亩 。 
 2 0 1 4 年 农 民 人 均 可 支 配 收 入 9 8 6 4 元 ， 2 0 1 7 年 农 民 人 均 可 支 配 收 入 1 3 9 9 2 元 ， 人 均 可 支 配 收 入 增 加 4 1 2 8 元 。 
 特 别 是 ， 针 对 不 同 禀 赋 农 户 探 索 的 “ 三 换 模 式 ” ， 实 现 了 极 其 重 要 的 进 展 。 
 截 止 2 0 1 7 年 6 月 ， “ 退 出 换 股 份 ” 模 式 共 退 出 4 8 3 户 7 9 8 亩 ； “ 退 出 换 保 障 ” 模 式 ， 退 出 1 2 户 3 8 亩 ； “ 退 出 换 现 金 ” 模 式 ， 永 久 退 出 1 户 5 . 3 8 亩 ， 长 期 退 出 （ 二 轮 土 地 承 包 期 退 出 ） 5 2 户 5 5 亩 ； 并 对 朝 阳 镇 黄 桷 村 内 停 业 多 年 涉 及 5 7 户 村 民 的 2 4 . 9 亩 机 砖 厂 土 地 进 行 了 “ 退 出 换 现 金 ” 的 永 久 性 退 出 承 包 地 。 
 在 一 个 竞 争 的 市 场 环 境 中 ， 农 户 是 在 一 定 经 济 环 境 约 束 下 追 求 收 益 最 大 化 的 个 体 ， 其 行 为 是 理 性 的 。 
 无 论 是 “ 退 出 换 现 金 ” 、 “ 退 出 换 股 份 ” 还 是 “ 退 出 换 保 障 ” 模 式 的 退 地 选 择 ， 农 户 做 出 的 退 出 决 策 都 是 为 了 获 取 最 大 化 的 净 收 益 。 
 “ 三 换 模 式 ” 虽 然 退 出 的 总 体 规 模 不 是 很 大 ， 但 其 具 体 实 践 表 明 ， “ 三 换 模 式 ” 符 合 了 不 同 禀 赋 农 户 的 现 实 需 求 ， 这 也 是 内 江 市 市 中 区 退 出 改 革 得 以 有 效 推 进 的 重 要 基 础 。 
 2 . 构 建 保 障 农 民 土 地 权 益 的 制 度 框 架 （ 1 ） 落 实 了 农 民 的 自 主 权 。 
 推 行 退 地 改 革 中 的 重 大 事 项 均 由 农 民 自 愿 、 自 主 、 自 治 决 定 ， 退 出 申 请 由 农 户 自 愿 提 出 ， 补 偿 标 准 由 村 民 会 议 讨 论 决 定 ， 真 正 做 到 退 出 与 否 、 补 偿 标 准 由 农 民 自 己 “ 说 了 算 ” 。 
 （ 2 ） 盘 活 了 农 民 财 产 权 。 
 “ 退 出 换 现 金 ” 让 农 民 能 够 带 着 土 地 收 益 进 城 落 户 ， 实 现 土 地 资 源 变 资 产 ； “ 退 出 换 股 份 ” 让 农 民 在 享 有 土 地 租 金 收 益 的 基 础 上 ， 还 可 以 分 享 土 地 增 值 收 益 的 二 次 分 红 ， 实 现 了 土 地 资 源 变 资 本 ； “ 退 出 换 保 障 ” 让 失 去 劳 动 能 力 的 贫 困 人 口 参 加 养 老 保 险 ， 实 现 了 土 地 资 源 变 养 老 保 障 。 
 （ 3 ） 保 留 了 集 体 经 济 组 织 成 员 权 。 
 对 退 出 承 包 经 营 权 的 农 户 ， 保 留 宅 基 地 使 用 权 、 集 体 收 益 分 配 权 等 集 体 经 济 组 织 成 员 权 利 ， 退 地 农 民 的 合 法 权 益 得 到 有 效 保 障 。 
 3 . 以 发 展 为 基 本 导 向 有 效 破 解 五 大 难 题 （ 1 ） 有 效 解 决 了 不 同 禀 赋 农 民 的 退 出 需 求 。 
 通 过 多 元 化 的 退 出 模 式 和 补 偿 方 式 ， 有 效 满 足 了 不 同 禀 赋 农 民 的 退 出 需 求 和 保 障 了 农 民 承 包 土 地 的 各 项 权 益 。 
 通 过 “ 换 现 金 ” 和 “ 换 股 份 ” ， 能 够 为 进 城 落 户 人 员 和 进 城 务 工 人 员 提 供 一 定 的 资 金 支 持 ， 使 其 能 够 更 快 和 更 方 便 地 融 入 城 镇 ； 通 过 “ 换 保 障 ” ， 使 农 村 丧 失 劳 动 能 力 的 贫 困 群 体 能 够 实 现 老 有 所 养 ， 同 时 也 助 推 精 准 扶 贫 和 促 进 土 地 利 用 效 率 的 提 升 。 
 （ 2 ） 有 效 解 决 了 农 村 土 地 资 源 的 配 置 效 率 。 
 通 过 将 退 回 土 地 进 行 整 理 和 重 置 ， 不 仅 缓 解 了 土 地 粗 放 经 营 、 撂 荒 等 问 题 ， 有 效 推 进 了 农 业 的 适 度 规 模 经 营 ， 而 且 有 效 带 动 了 农 业 的 现 代 化 进 程 和 多 功 能 开 发 ， 休 闲 农 业 、 生 态 农 业 、 乡 村 旅 游 等 新 型 业 态 实 现 了 长 足 发 展 。 
 （ 3 ） 有 效 解 决 了 集 体 经 济 发 展 的 资 源 短 缺 。 
 当 前 农 村 地 区 的 集 体 经 济 之 所 以 日 渐 式 微 ， 其 中 一 个 重 要 的 原 因 是 集 体 经 济 组 织 缺 少 发 展 的 资 源 ， 土 地 承 包 经 营 权 退 出 “ 三 换 模 式 ” 的 探 索 实 践 ， 实 现 了 农 村 资 源 尤 其 是 土 地 资 源 的 高 效 整 合 ， 为 适 度 规 模 经 营 和 壮 大 农 村 集 体 经 济 奠 定 了 重 要 基 础 。 
 （ 4 ） 有 效 解 决 了 土 地 流 转 经 营 的 各 类 纠 纷 。 
 由 村 集 体 经 济 组 织 统 一 经 营 管 理 退 回 的 承 包 土 地 ， 有 效 降 低 了 退 出 土 地 再 分 配 可 能 产 生 的 各 种 纠 纷 ， 有 效 降 低 了 农 户 自 己 流 转 土 地 的 交 易 成 本 和 各 种 潜 在 风 险 。 
 （ 5 ） 有 效 解 决 了 土 地 补 偿 金 的 来 源 难 题 。 
 虽 然 说 通 过 地 方 政 府 建 立 土 地 承 包 权 退 出 补 偿 周 转 金 ， 由 村 集 体 经 济 通 过 借 支 方 式 支 付 给 退 地 农 民 ， 然 后 村 集 体 经 济 组 织 在 后 续 发 展 中 逐 步 偿 还 ， 在 退 地 数 量 较 少 的 情 况 下 能 够 解 决 补 偿 资 金 的 来 源 问 题 ， 但 是 如 果 退 地 农 户 数 量 增 加 过 多 则 会 显 著 增 加 地 方 政 府 财 政 压 力 。 
 市 中 区 多 元 化 的 退 地 模 式 结 合 集 体 资 产 股 份 制 改 革 和 财 政 资 金 “ 补 改 投 、 投 转 股 ” 改 革 的 大 力 推 进 ， 将 财 政 投 入 形 成 的 农 业 设 施 、 经 营 性 用 房 等 固 定 资 产 量 化 给 集 体 经 济 股 份 合 作 社 ， 设 立 专 项 资 金 扶 持 集 体 经 济 组 织 发 展 现 代 种 养 、 物 业 服 务 、 劳 务 经 济 等 多 种 经 营 业 态 ， 通 过 出 台 配 套 措 施 壮 大 集 体 经 营 性 资 产 和 增 加 集 体 经 营 性 收 入 ， 从 而 逐 步 解 决 了 退 出 补 偿 金 的 来 源 问 题 。 
 多 元 土 地 承 包 经 营 权 退 出 方 式 和 补 偿 办 法 ， 在 保 障 农 民 权 利 和 维 护 农 民 利 益 的 前 提 下 ， 赋 予 不 同 禀 赋 农 户 根 据 自 身 情 况 自 由 选 择 的 权 利 。 
 “ 三 换 模 式 ” 之 所 以 能 够 受 到 农 民 欢 迎 和 取 得 较 为 显 著 成 效 ， 关 键 在 于 在 退 地 改 革 的 过 程 中 始 终 确 保 了 农 民 的 知 情 权 和 选 择 权 ， 使 农 民 能 够 根 据 自 己 的 资 源 禀 赋 做 出 符 合 自 身 实 际 的 理 性 选 择 。 
 四 、 农 村 土 地 承 包 经 营 权 退 出 改 革 面 临 的 问 题 与 挑 战 内 江 市 市 中 区 农 村 退 地 改 革 的 进 展 与 突 破 是 显 而 易 见 的 ， 其 有 清 晰 的 总 体 思 路 、 有 规 范 的 运 作 程 序 、 有 突 破 性 的 制 度 成 效 。 
 但 也 必 须 清 醒 地 认 识 到 ， 从 土 地 供 给 和 需 求 的 当 前 特 征 来 看 ， 退 地 农 民 对 未 来 就 业 和 保 障 预 期 的 不 确 定 导 致 土 地 的 保 障 功 能 仍 然 存 在 ， 农 户 对 于 土 地 价 格 的 较 高 预 期 导 致 其 不 会 轻 易 选 择 退 出 ， 土 地 承 包 经 营 权 退 出 总 体 而 言 将 是 一 个 渐 进 的 长 期 发 展 过 程 。 
 具 体 就 内 江 市 市 中 区 而 言 ， 现 有 制 度 设 计 与 制 度 运 行 中 也 存 在 一 定 的 缺 陷 ， 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 ： 1 . 农 民 缺 乏 退 出 农 地 承 包 经 营 权 的 有 效 激 励 多 数 农 民 对 退 出 承 包 地 持 保 守 态 度 ， 退 地 积 极 性 不 高 ， 原 因 较 多 。 
 一 是 农 村 年 轻 人 外 出 务 工 较 多 ， 村 庄 人 口 老 龄 化 严 重 ， 思 想 较 为 保 守 。 
 问 卷 调 查 结 果 显 示 ， 受 访 2 1 0 户 农 户 中 劳 动 力 有 4 1 9 人 ， 常 年 外 出 务 工 劳 动 力 有 3 0 0 人 ， 比 例 高 达 7 2 % 。 
 留 在 村 里 的 老 年 人 拥 有 强 烈 的 “ 恋 土 ” 情 结 ， 对 永 久 退 出 土 地 在 思 想 上 难 以 接 受 。 
 二 是 能 够 支 撑 农 户 退 地 的 有 效 制 度 供 给 不 充 分 ， 大 部 分 农 户 对 退 出 承 包 地 表 示 出 了 一 定 的 担 忧 ， 一 方 面 担 心 社 会 保 障 体 系 不 完 善 ， 退 地 后 养 老 、 医 疗 等 配 套 政 策 跟 不 上 ； 另 一 方 面 担 心 退 地 后 收 入 得 不 到 保 障 。 
 总 体 上 ， 农 户 将 退 地 的 潜 在 需 求 转 化 为 有 效 需 求 的 激 励 不 足 。 
 2 . 退 地 补 偿 金 面 临 来 源 匮 乏 的 困 扰 内 江 市 市 中 区 在 推 行 土 地 承 包 经 营 权 退 出 过 程 中 ， 面 临 退 地 补 偿 金 来 源 匮 乏 的 突 出 问 题 。 
 这 其 实 是 许 多 退 地 改 革 试 点 区 面 临 的 共 同 问 题 。 
 内 江 市 市 中 区 在 推 行 “ 退 出 换 现 金 ” 的 过 程 中 ， 村 集 体 需 要 提 前 支 付 大 量 资 金 用 于 农 户 有 偿 退 出 农 村 土 地 承 包 经 营 权 ， 但 现 有 村 集 体 经 济 极 为 薄 弱 ， 多 数 村 集 体 甚 至 没 有 经 营 性 收 入 ， 部 分 村 集 体 负 债 比 较 严 重 ， 难 以 支 撑 改 革 需 要 的 较 大 资 金 需 求 。 
 同 时 ， 区 级 政 府 财 力 紧 张 ， 也 很 难 给 予 村 镇 更 大 的 财 政 支 持 ， 单 纯 依 靠 政 府 性 的 土 地 收 储 资 金 实 在 难 以 为 继 。 
 从 理 论 上 来 讲 ， 补 偿 金 的 分 担 原 则 应 该 是 “ 谁 受 益 、 谁 承 担 ” ， 但 是 考 虑 到 农 业 产 业 的 弱 质 性 特 性 ， 在 不 能 改 变 农 地 用 途 的 情 况 下 ， 由 业 主 方 一 次 性 承 担 同 样 难 度 极 大 。 
 3 . 退 出 土 地 产 业 发 展 不 确 定 性 问 题 突 出 农 民 退 出 土 地 承 包 经 营 权 后 ， “ 地 谁 来 种 ” 、 “ 产 业 如 何 发 展 ” 存 在 不 确 定 性 。 
 通 过 改 革 进 而 实 现 退 回 村 集 体 的 承 包 地 的 高 效 利 用 是 需 要 高 度 关 注 的 问 题 。 
 土 地 承 包 经 营 权 退 出 后 的 利 用 ， 一 端 连 着 代 表 土 地 供 给 方 的 农 户 ， 一 端 连 着 代 表 土 地 需 求 方 的 新 型 农 业 经 营 主 体 ， 只 有 当 两 者 实 现 了 均 衡 ， 土 地 承 包 经 营 权 退 出 才 有 实 际 意 义 ， 也 才 能 够 发 挥 推 动 城 镇 化 发 展 和 加 速 现 代 农 业 进 程 的 双 重 作 用 。 
 当 前 农 地 退 出 改 革 面 临 两 难 困 局 ： 一 是 近 郊 的 农 民 对 土 地 预 期 高 ， 退 地 意 愿 不 强 ， 即 使 愿 意 退 出 ， 退 出 的 土 地 也 难 以 集 中 连 片 ， “ 插 花 式 ” 的 土 地 既 难 以 吸 引 合 适 的 业 主 来 发 展 新 型 农 业 ， 也 难 以 为 土 地 的 适 度 规 模 经 营 提 供 必 要 的 资 源 支 撑 。 
 二 是 偏 远 地 区 的 农 民 退 地 意 愿 强 ， 但 由 于 土 地 位 置 偏 僻 ， 难 以 吸 引 业 主 来 流 转 土 地 发 展 产 业 。 
 如 果 不 能 实 现 规 模 化 经 营 、 土 地 经 营 效 益 不 高 ， 可 能 造 成 严 重 的 资 源 闲 置 和 浪 费 ， 这 也 违 背 了 土 地 承 包 经 营 权 退 出 的 制 度 设 计 初 衷 。 
 4 . 现 有 制 度 设 计 需 要 防 范 潜 在 风 险 内 江 市 市 中 区 土 地 承 包 经 营 权 退 出 改 革 为 农 地 承 包 经 营 权 退 出 探 索 出 了 新 路 径 ， 在 促 进 农 业 产 业 化 经 营 、 推 动 土 地 适 度 规 模 经 营 以 及 农 民 增 收 方 面 有 了 显 著 成 效 ， 有 效 促 进 了 农 村 经 济 发 展 ， 但 现 有 制 度 设 计 的 一 些 潜 在 风 险 需 要 高 度 重 视 。 
 一 是 相 关 法 律 障 碍 的 风 险 。 
 现 阶 段 土 地 承 包 经 营 权 退 出 在 全 国 范 围 内 只 是 小 规 模 试 点 ， 相 应 法 律 制 度 还 未 进 行 修 订 。 
 若 干 年 后 因 土 地 升 值 等 原 因 可 能 存 在 农 民 反 悔 的 情 况 ， 将 会 引 发 严 重 社 会 问 题 ， 村 集 体 与 农 户 签 订 的 退 出 协 议 面 临 得 不 到 法 律 保 护 的 风 险 。 
 二 是 现 有 制 度 与 承 包 期 满 后 制 度 可 能 冲 突 的 风 险 。 
 目 前 农 村 土 地 政 策 已 经 十 分 明 确 ， 即 在 第 二 轮 土 地 承 包 到 期 后 再 延 长 三 十 年 。 
 但 对 于 内 江 市 市 中 区 的 长 期 性 和 永 久 性 退 地 农 户 ， 二 轮 承 包 期 后 延 期 三 十 年 满 之 后 ， 其 家 庭 现 有 人 口 及 今 后 新 增 人 口 对 于 重 新 分 配 承 包 地 是 否 还 有 承 包 权 利 。 
 诸 如 此 类 风 险 如 无 前 瞻 性 的 制 度 设 计 ， 未 来 必 将 影 响 改 革 的 已 有 成 果 。 
 五 、 进 一 步 思 考 与 讨 论 在 人 类 社 会 发 展 的 历 史 长 河 中 ， 根 本 性 的 制 度 变 迁 来 源 于 无 数 次 微 小 的 非 正 式 约 束 积 累 。 
 推 进 土 地 承 包 经 营 权 退 出 改 革 不 仅 符 合 社 会 经 济 发 展 的 基 本 规 律 ， 也 是 实 现 城 乡 融 合 发 展 和 乡 村 全 面 振 兴 的 重 要 支 撑 。 
 在 推 进 土 地 承 包 经 营 权 退 出 工 作 时 ， 农 民 自 愿 退 出 是 前 提 ， 给 予 农 民 更 多 的 退 地 方 式 选 择 ， 实 质 是 保 护 农 民 利 益 和 权 益 。 
 从 严 格 意 义 上 讲 ， 虽 然 内 江 市 市 中 区 “ 三 换 模 式 ” 中 只 有 “ 退 出 换 现 金 ” 模 式 才 是 真 正 意 义 上 的 农 地 退 出 ， 是 农 户 与 其 承 包 地 关 系 的 彻 底 斩 断 ， 但 是 我 们 不 应 单 纯 就 “ 是 否 退 出 ” 来 对 其 进 行 评 价 ， 应 根 据 退 地 后 土 地 是 否 高 效 利 用 、 农 民 收 入 是 否 增 加 等 一 系 列 代 表 社 会 总 福 利 的 指 标 来 进 行 衡 量 。 
 内 江 市 市 中 区 根 据 不 同 禀 赋 农 户 的 退 地 需 求 差 异 ， 给 予 不 同 的 退 地 方 式 选 择 ， 这 是 一 种 大 胆 有 益 的 探 索 ， 退 地 农 户 收 入 普 遍 较 退 地 前 有 了 增 加 。 
 通 过 整 合 土 地 资 源 ， 退 回 农 村 集 体 经 济 组 织 的 承 包 地 ， 分 别 用 于 特 色 农 业 、 乡 村 旅 游 等 一 系 列 新 产 业 新 业 态 的 发 展 。 
 对 以 前 撂 荒 抛 荒 的 土 地 实 行 适 度 规 模 化 经 营 ， 既 避 免 了 农 村 土 地 资 源 的 浪 费 ， 同 时 也 为 新 型 农 业 经 营 主 体 生 产 提 供 了 生 产 要 素 的 支 持 。 
 从 内 江 市 市 中 区 农 民 退 地 实 践 来 看 ， 既 要 构 建 土 地 承 包 经 营 权 有 偿 退 出 机 制 ， 还 应 重 点 关 注 相 关 领 域 配 套 改 革 的 联 动 推 进 。 
 1 . 聚 焦 薄 弱 环 节 继 续 深 化 改 革 针 对 现 有 制 度 设 计 中 的 薄 弱 领 域 和 关 键 环 节 ， 在 退 出 模 式 拓 展 、 退 出 土 地 综 合 利 用 等 方 面 还 需 进 一 步 深 化 改 革 。 
 在 承 包 经 营 权 退 出 上 ， 应 合 理 压 缩 现 金 补 偿 规 模 ， 探 索 有 偿 退 出 的 多 元 化 模 式 和 构 建 补 偿 的 市 场 化 机 制 ， 进 一 步 深 化 股 份 化 的 土 地 承 包 经 营 权 退 出 方 式 改 革 。 
 在 退 出 土 地 利 用 方 面 ， 要 探 索 市 场 化 、 多 元 化 的 利 用 模 式 ， 通 过 集 体 经 济 自 营 、 合 营 、 租 赁 等 多 种 模 式 提 高 退 出 土 地 的 利 用 效 率 ， 完 善 土 地 收 储 制 度 ， 鼓 励 社 会 资 本 参 与 收 储 中 心 经 营 ， 防 范 土 地 流 转 风 险 。 
 2 . 推 进 配 套 制 度 的 联 动 改 革 农 村 土 地 承 包 经 营 权 退 出 改 革 的 单 项 推 进 面 临 着 越 来 越 大 的 掣 肘 和 阻 碍 ， 要 巩 固 退 地 改 革 成 果 和 进 一 步 深 化 退 地 改 革 ， 承 包 地 的 退 出 改 革 必 须 与 集 体 建 设 用 地 、 宅 基 地 、 农 村 住 房 、 社 保 改 革 等 同 步 推 进 ， 才 能 提 高 改 革 的 成 效 。 
 一 是 配 套 推 进 宅 基 地 退 出 改 革 。 
 农 地 承 包 经 营 权 退 出 牵 一 发 而 动 全 身 ， 农 民 虽 然 退 出 了 承 包 地 ， 但 是 宅 基 地 、 集 体 建 设 用 地 退 出 等 政 策 难 以 突 破 。 
 如 果 单 纯 地 退 出 承 包 地 ， 而 其 宅 基 地 等 却 无 法 得 到 处 置 ， 也 无 法 实 现 真 正 意 义 上 的 退 出 。 
 在 农 地 退 出 的 基 础 上 ， 农 村 改 革 应 统 筹 推 进 ， 才 能 实 现 真 正 意 义 上 的 退 出 。 
 二 是 配 套 推 进 集 体 成 员 权 制 度 改 革 。 
 农 村 集 体 经 济 组 织 成 员 权 的 诸 多 权 利 中 最 为 重 要 的 就 是 土 地 承 包 经 营 权 和 宅 基 地 使 用 权 ， 而 随 着 土 地 承 包 经 营 权 和 宅 基 地 使 用 权 的 退 出 与 进 入 ， 农 村 集 体 经 济 组 织 成 员 权 的 内 在 本 质 和 外 在 形 式 都 必 将 发 生 重 大 变 化 ， “ 有 出 有 进 ” 的 开 放 化 的 集 体 经 济 组 织 成 员 权 改 革 必 须 同 步 推 进 。 
 三 是 加 强 对 农 民 的 职 业 技 能 培 训 。 
 退 地 农 民 离 开 土 地 进 入 城 镇 ， 最 重 要 的 问 题 就 是 实 现 就 业 。 
 加 强 对 退 地 农 民 进 行 技 能 培 训 和 职 业 再 教 育 ， 提 高 退 地 农 民 非 农 职 业 就 业 能 力 ， 将 其 培 养 成 能 够 适 应 非 农 行 业 的 熟 练 工 人 ， 为 退 地 农 民 获 得 稳 定 的 非 农 收 入 提 供 保 障 。 
 四 是 完 善 退 地 农 民 社 会 保 障 制 度 。 
 退 地 农 民 进 入 城 镇 后 ， 应 和 城 镇 居 民 享 受 同 样 的 社 会 保 障 待 遇 ， 尤 其 是 养 老 保 障 、 医 疗 保 障 等 方 面 ， 让 农 民 从 原 来 的 “ 土 地 保 障 ” 逐 步 转 变 为 “ 社 会 保 障 ” ， 降 低 退 地 对 农 民 可 能 带 来 的 后 续 风 险 。 
 3 . 构 建 潜 在 风 险 的 防 范 机 制 农 民 普 遍 缺 乏 专 业 技 能 ， 且 受 教 育 程 度 较 低 、 社 会 适 应 能 力 较 弱 。 
 退 出 土 地 承 包 经 营 权 ， 不 仅 意 味 着 失 去 了 维 持 生 计 的 资 本 ， 还 意 味 着 可 能 面 临 “ 失 业 ” 的 困 境 。 
 农 民 自 愿 选 择 退 地 有 利 于 提 高 土 地 利 用 效 率 ， 也 有 利 于 推 动 转 移 农 民 的 市 民 化 ， 但 仍 然 面 临 着 一 些 潜 在 的 风 险 。 
 如 退 地 农 户 创 业 就 业 失 败 的 风 险 、 现 行 乡 村 治 理 机 制 失 灵 的 风 险 、 退 出 土 地 难 以 高 效 经 营 的 风 险 、 土 地 非 农 化 非 粮 化 加 剧 的 风 险 。 
 针 对 现 有 制 度 存 在 的 潜 在 风 险 ， 应 加 强 法 律 研 究 、 政 策 分 析 、 制 度 创 新 ， 在 退 出 环 节 之 外 构 建 多 元 化 的 风 险 防 范 机 制 ， 重 点 在 创 业 失 业 保 险 机 制 、 开 放 化 乡 村 治 理 机 制 、 土 地 流 转 风 险 防 范 机 制 等 方 面 深 化 改 革 创 新 。 
 4 . 发 展 壮 大 农 村 集 体 经 济 组 织 农 村 土 地 承 包 经 营 权 的 退 出 为 集 体 经 济 发 展 提 供 了 更 多 的 资 源 条 件 ， 而 农 村 集 体 经 济 组 织 的 不 断 发 展 壮 大 反 过 来 则 能 够 为 农 村 土 地 承 包 经 营 权 的 退 出 改 革 提 供 坚 实 的 基 础 ， 才 能 吸 引 更 多 的 外 部 资 金 和 人 才 进 入 农 村 、 农 业 。 
 一 是 应 根 据 自 身 资 源 禀 赋 ， 选 择 切 实 可 行 的 集 体 经 济 发 展 模 式 。 
 村 集 体 要 依 托 本 村 的 资 源 禀 赋 和 生 产 能 力 发 展 集 体 经 济 ， 从 实 际 出 发 ， 立 足 优 势 ， 选 准 路 子 ， 采 取 多 种 形 式 ， 不 搞 “ 一 刀 切 ” ， 不 搞 一 个 模 式 ， 探 索 适 合 本 村 禀 赋 的 多 样 化 、 市 场 化 的 集 体 经 济 发 展 模 式 。 
 二 是 要 提 高 集 体 经 济 组 织 经 营 者 素 质 。 
 发 展 壮 大 农 村 集 体 经 济 要 以 人 为 本 ， 着 眼 于 强 化 经 营 人 才 素 质 提 高 。 
 要 认 真 选 好 带 头 人 ， 重 点 从 返 乡 农 民 工 、 种 养 大 户 、 科 技 带 头 人 、 大 学 生 村 官 等 中 选 配 人 才 ， 为 集 体 经 济 组 织 的 发 展 壮 大 提 供 人 力 资 本 支 撑 。 
 编 辑 审 定 ： 陈 越 鹏 上 一 条 ： 卢 江 海 、 钱 泓 澎 | 制 度 变 迁 视 角 下 宅 基 地 使 用 权 流 转 市 场 研 究 — — 基 于 义 乌 市 宅 基 地 “ 三 权 分 置 ” 改 革 实 践 下 一 条 ： 陈 卫 华 、 吕 萍 | 产 粮 核 心 区 农 村 土 地 三 项 改 革 ： 经 验 、 难 题 与 破 解 — — 以 河 南 长 垣 为 例 【 关 闭 】 C o p y R i g h t © 2 0 1 6 i l l s s . g d u f s . e d u . c n A l l R i g h t s r e s e r v e d . 版 权 所 有 ： 中 国 土 地 法 制 研 究 网 本 网 站 为 纯 公 益 性 学 术 网 站 ， 无 任 何 商 业 目 的 。 
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